第159回 衆 「国土交通委員会」 20号
2004/5/12
○高木（陽）委員 公明党の高木陽介でございます。
昨日に引き続きまして質問させていただきますが、昨日、景観法について私自身が懸念する問題点を二つ、一つは、景観法の制定によりまして、かえって個性あるまちづくり、これがなくなってしまうのではないかということと、もう一つは、景観法で規制をすることによりまして、逆に地域の経済活動が阻害されるのではないか、こういう質問をさせていただきました。この問題に対しまして、大臣は、景観法は地域の独自の取り組みを支援するものであり、景観法の制定により各地域で個性的で魅力のある景観の形成が図られるものである。また、景観法による規制の内容は住民の意見などを反映して定められるものであり、地域の経済活動を阻害するものではない、このように明確に御答弁いただきましたので、これに関しては自分自身もすっきりとしております。
さらに、地域のまちづくりの主役という問題ですけれども、やはりその地域の実情に精通しているのは公共団体である、また、何よりも、そこに住んでいる人たち、その住民の方々が主体である、これはもう論をまたないと思いますけれども、この主体である地方公共団体に対して国としてどのようなことができるのか。また、住民の方々に対して、景観に関するしっかりとした意識を持っていただかないと、幾らこの法律ができてもそれがうまく生きていかない。このように、住民の意識の向上というものもこれから大きな問題ではないか、このようにも思います。
また、今回、景観を形成する重要な要素である建築物、その集合体である町並みのうち、景観上価値の高いものについては、その外観を維持するために建築基準法等の規制を緩和していく、こういうふうなことを考えていったときにどのような緩和措置ができるのか。こういった点について本日は質問させていただきたいと思います。
まず、先ほど申し上げました、景観行政の主役は公共団体である。地方公共団体が新たな景観行政を行うために、新たな財政支出、これが伴うと思います。特に、景観に配慮した公共施設を整備する場合は、通常の公共施設の整備に比べて追加的な財政支出があるのではないか。景観重要建造物、このような建造物の修景と周辺の歩道などの整備を一体的に行う、これはやはりお金がかかることでありますから、町並みの景観を向上させるようにする場合に、大きな負担になるのは間違いないと思います、どの公共団体を見ても財政的に苦しいのが現実ですから。
そこで、景観行政を行う地方公共団体に対して国として財政的な支援をどういうような形で行えるのか、これについてまず最初に質問したいと思います。
景観行政に景観条例をつくって取り組んでいる公共団体は、都道府県、市町村合わせてもう五百以上にも上っておりますし、そのほかにも、ガイドラインとか要綱等によるソフトな取り組みを進めている、数多くの公共団体が景観行政に取り組んでおります。そういう意味で、多くの公共団体では、景観の問題が公共団体の重要な事務として定着してきていると思います。
ただ、これから新たに取り組む場合や、それから、景観に配慮した公共施設の整備でございますとか、景観上重要な建築物等の修景や周辺の歩道等の一体的な整備などを行う場合には財政的な負担が生じることは、今先生が御指摘のとおりでございます。
国としては、これまでも街なみ環境整備事業などによりまして公共団体のまちづくりを支援してまいりましたが、今年度は、さらに、まちづくり交付金でございますとか景観形成事業推進費を創設いたしまして、公共団体を支援する制度の充実を図っているところでございます。これらの助成措置を活用し、また、さらにこういう支援措置を拡充して、景観形成に意欲ある市町村の取り組みを積極的に支援してまいりたいと思います。
○高木（陽）委員 今局長の方から答弁いただきまして、国としても積極的に支援をしていくと。しかしながら、これはまず公共団体が意識を持ってその事業を展開する、計画して展開をしていかなければいけないわけですね。そのときに、すべての公共団体が景観に関する知見や組織、体制を有しているわけではない。例えば、現在景観条例を定めている、積極的に景観行政に取り組んでいる市町村というのは約四百五十ある。これは、全国三千の市町村のうち一五％である。残る八五％はまだそういった取り組み、やっているところもあると思いますけれども、条例まで定めて積極的にやっているとは言い切れないと思うんですね。
結局、これはきのうも質問しましたけれども、景観に関してそういった知見を持っていない公共団体に対しては、ある一つの例ができてしまうと、その例にのっとって、次から同じようなパターンでやってしまう。これも駅前の再開発ということできのう指摘しましたけれども、一つ何かビルが建って、これが再開発ですよといった瞬間、次から次へと同じようなものができてくる。百種類の町があれば百種類の町並みがあるわけで、そういったバリエーション、豊かな地域の特性を生かしたまちづくりが行われなければいけないんですけれども、そこら辺のところの懸念を持っております。
せっかくの景観を生かすも殺していくも、地方公共団体が景観法をどう活用していくか。そこで、景観に関する地方公共団体の能力を向上させ、景観法が適切に活用されるよう、国は地方公共団体に対し助言や支援、いろいろな知恵というソフトの部分を応援していかなければいけないのではないかと思うんですけれども、その点についてはどう考えているか、お聞かせ願いたいと思います。
したがいまして、私どもといたしましては、この法の施行に際して、画一的なまちづくりにならないように、そういう統一的、画一的な運用を強いるようなことは全く考えていないわけでございますが、本法案の内容は多岐にわたります。したがいまして、この制度を適切、有効に活用していただくためにはいろいろな助言や支援が必要ではないかと考えておりまして、この法律の施行時には、技術的な指針の策定などを通じて必要な助言を行ってまいりたいと思います。
また、支援方策としては、税制上の措置でございますとか予算、それからソフト面からは、先ほど大臣も御答弁申し上げましたが、研修や説明会等を通じた景観に関する専門家の育成や普及啓発、こういうようないろいろなことを組み合わせながら、より一層の支援をしてまいりたいと考えておるわけでございます。
○高木（陽）委員 昨日の参考人の質疑で東大の西村先生も、認定制度の例を引かれながら、マンパワーの充実が必要である、このように指摘もされておりました。やはり、どんないい制度も、それを使っていくのは人間でありますから、これは首長だけではなくて、住民の方々、さらにはＮＰＯの団体、そういったところにもしっかりと光を当てながらやっていかないと、これはうまくかみ合っていかないんだろうな、そのように思いますので、財政的な措置もする、そういったソフトの部分もしっかりと支援をしていくということで、よろしくお願いを申し上げたいと思います。
続きまして、意識を持った団体、ＮＰＯ等々は、そういう応援をされればどんどんやっていくんでしょうけれども、一番重要なのは、そこに住んでいる人です。国民の意識、そこの住民の意識、これが向上しないと、幾ら自治体、公共団体、市長さん、または町長さん、村長さん、そういった首長の人たちがやろうとしても、そこの主体者である住民が意識を持っていないと、結局これははねつけられてしまう。
そういった中にありまして、景観法においても、第三条で、国の責務として「良好な景観の形成に関する啓発及び知識の普及等を通じて、基本理念に対する国民の理解を深めるよう努めなければならない。」このように書いておりますけれども、景観に関する国民の意識向上のためにはどのように取り組んでいくのか、この点についてお伺いをしたいと思います。
また、先ほど大臣が宮崎の例を若干触れられましたが、宮崎市におきましては中学生のための景観教室というのを開いておられるようでございます。何と十七時間も時間をとりまして、まちづくりに関する学習、まちづくりと住民参加、景観、町並み観察、模型づくりとか、非常に多様な取り組みをされているということに非常に私は感銘を受けました。
今回の法案でも、文化財保護法改正案ということを別途国会で御審議いただいておりますが、景観行政分野におきまして文部科学省との連携も一層強めるというようなことで、先ほどの宮崎市の例なども参考にさせていただきながら、教育の分野においても、こういう景観教育の実施等、連携を図ってまいりたいと考えておるわけでございます。
○高木（陽）委員 パンフレット等も作成するというふうに今答弁いただきましたけれども、ここで一言申し上げたいのは、役所のつくるパンフレットというのはおもしろくないんですね。例えば、今国会でも、昨日、衆議院の本会議で年金の改革法案を可決して参議院に送付されましたけれども、年金の説明のいろいろなパンフレット等を厚生労働省がつくりまして、いろいろと見ますと、わからないんです。専門家である役所の方々はよくできたなと思っているんですけれども、読む側の立場に立っていただきたいと思うんですね。
特に国民、そこの住民の人たちの意識啓発ということを考えた場合には、専門用語を使われてもわからないということで、こういった点もしっかりと意識を持っていただきながら、パンフレットの作成ですとか教育に取り入れていく、これはまさに必要だと思うんです。やはり子供のころから景観という意識を持っていただければ、それが大人になったときに、住民として、その主体者として取り組むときにはこれは必要であろうな、このように思いますので、その点もしっかり認識をしていただきながら進めていただきたいと思います。
次に、国民の景観に関する意識が向上しますと、良好な景観の形成の機運が高まってくる。しかしながら、現行の税制は、地域のシンボルとなるお屋敷ですとか昔からの建物、景観上重要な建物を相続した方が地域の景観のためにその建物を残そうと考えても、どうしても相続税の負担に耐えられず売却をしてしまう、取り壊される、こういった問題がありました。美智子妃殿下の実家の正田邸の問題もありましたけれども、そういったことを考えますと、相続税を初めとする税制上の支援、これが重要であろう。
景観法に関する税制上の支援措置、これはどのようになっているか、お答えいただきたいと思います。
先日の本委員会の視察でお伺いした町家の方も、おじいさんそれからお父さんからの相続時に数億の相続税がかかる、これでどうしようかと非常に悩まれたというお話も伺いました。また、倉敷市の実例では、五億七千五百万の立派なお宅が、やはり相続時に持ち切れなくなってしまった、それで市が買ったというようなことでございまして、今後、古い、いいものを守りながら良好なまちづくりを進めるという意味で、相続税の問題とか、非常に重要だと考えております。
私どもといたしましては、この法律に基づきまして景観重要建造物の指定を受けた場合には、当該建造物とその敷地について、相続税の課税評価において、その利用上の制限の程度に応じた適正な評価を行うということで、今関係省庁と調整しているところでございます。
また、景観重要公共施設に関する事業のために有効に利用できる土地等を公共団体または景観整備機構へ譲渡した場合は、所得税、法人税の課税において、当該所得について千五百万の特別控除を行うという措置も予定をしているところでございます。
○高木（陽）委員 税制のインセンティブが働くことによって、本当に重要な、重要なというか、良好な景観にとって必要な建物というのが残っていく可能性というのは多々あるわけです。この点についてはしっかりとやっていただかないと、本当に、周りの人も残したい、本人も残したい、ところがどうしても先立つものがない、こういう話、これは今まで、表に出てこなくて、問題となって壊されてきたものというのは多々あったと思うんです。財政当局の方というのはお金を取ることしか考えていませんから、この点についてはさらに拡大していくという方向性で考えていただきたいし、与党としてもその問題についてはしっかり取り組みたい、このようにも思います。
地域の景観形成を進める上で、地域に親しまれている歴史的な建造物、この保存または活用といったことが重要であると思います。どのような町にも、古くからあって、その地域にとってシンボル的な存在、親しまれている建物があると思いますけれども、例えば神社仏閣ですとか、明治、大正期、昭和の初期に建てられた小学校、銀行、そういった建物ですとか旧家のお屋敷ですね。去年ですか、おととしですか、滋賀でも小学校の取り壊し問題で町長選まで行ってしまった、こういうこともありましたけれども、こうした建造物を保存、活用すると大幅な改修が必要になる。一方、こうした建物というのは、当然のことながら、現在の建築基準法による規制が適用される以前から建っていたために、建築規制に適合しない場合がある。
建築基準法では、昔からあって現在の建築基準法の規制に適合しない建築物は既存不適格建築物といって、違反建築物にはならないんですけれども、これを大幅に改修しようとするときは建築基準法上の規制に適合しないと改修ができない。ここら辺のところも大きなネックとなっていると思います。
例えば、文化財保護法に基づいて指定を受けた重要文化財のようなものであれば、建築基準法の適用除外とされているため、必要な改修をして保存していくことができる。しかしながら、先ほど挙げたような、古くからある町のシンボル、重要文化財にはなっていない建物に対して法律に基づく文化財等の指定を受けることは、これはなかなか難しいと思います。
建築物の安全、これは国民の生命財産にかかわるものであって、建築基準法による規制が必要なことはだれもが認識はしていると思いますけれども、地域の景観形成を進める上では、こうした建築物の保存、活用、これがどうしても必要になってくる。ここら辺がぶつかり合ってしまうわけですね。
そこで、今回の景観法において景観重要建造物の指定という制度が盛り込まれておりますけれども、この制度によって建築基準法の規制を緩和できることとなっているが、具体的にどのように緩和されるのか、御説明をお願いいたします。
景観重要建造物が建築物である場合がございますが、今御指摘のとおり、かなり古い建築物であるということで、現在の建築基準法には適合しない、いわゆる既存不適格建築物というものも多いというふうに思います。
先生もお話のあったとおり、これを増改築するとか、あるいは大規模な修繕、模様がえをするというときには、原則としては、現在の建築基準法に合わせていただくということが必要になる原則がございました。例えば、道路内に突き出して軒があるという場合にはそれを削らなければいけないというようなことになるわけですが、その良好な景観の保全を図ることができなくなってしまうというケースがございます。
そのため、今回の法律では、景観重要建造物である建築物のうち、良好な景観の保全を図るためにその外観を保存すべきものにつきましては、市町村が国土交通大臣の承認を得まして、条例で、外壁等の防火措置あるいは道路内の建築制限、高さ制限、容積率、建ぺい率等の制限の全部または一部を適用しない、あるいはその制限を緩和するということができることにしたところでございます。
○高木（陽）委員 建築基準法の規制の緩和、これは景観形成にとって大きなプラスになるとは思うんです。
もう一つ、同じように、個々の建造物の保存だけではなくて、町並みそのものを保存する、これも同じような問題が生じると思うんです。
例えば、先日、都市再生特別措置法の審議のとき、参考人で大分県の臼杵市長が来られまして、あそこは城下町で、臼杵城址を中心に多数の寺院、武家屋敷、城下町独特の迷路状の街路、町並みが形成されている。市長いわく、臼杵市はこうした特色を生かして、行政そしてまた地元住民が一体となって、昔ながらの町並み、景観を守ろう、こういうまちづくりが進められていますが、こうした城下町の街路というのは大体狭い、沿道の建物を保存、活用するために改修しようと思っても建築基準法の規制に適合することができず、建物の改修ができないといったことも聞いています。
そこで、建築基準法ではこうした町並みの保存のためにどのような緩和措置が設けられているのか、この点についてお伺いをしたいと思います。
建築基準法では、伝統的建造物群及びこれと一体をなしてその価値を形成している環境を保存するための都市計画の制度として、伝統的建造物群保存地区というのがございます。この地区内の建築物につきましては、条例で、高さ制限あるいは建ぺい率制限等の制限の全部もしくは一部を適用しない、あるいはこれらの制限を緩和するということができることになっております。
この伝統的建造物群保存地区の制度とは別に、いわゆる道路の規定、つまり、建築基準法は、原則として、四メーター以上の幅員の道路に接しなければいけないという原則がございます。ただし、地形上どうしても道路の拡幅ができないケースがあり得るということがございます。その場合には、特定行政庁が幅員を別の数値として、緩和した数値で指定するということができる制度がありますが、防災上の支障がどうしても生じる。つまり、消防車がなかなか入っていけないとか、そういうことがあり得るのではないかということで、なかなかその活用をしないという特定行政庁もございました。
そこで、平成十五年の基準法の改正によりまして、当該指定を行う際に、条例で防火上の構造制限というような必要な制限を付加しながら緩和するということができるように制度改正したわけでございます。
結果、道路幅員の緩和を行いやすくなってまいりました。狭い道路に面する古い町並みの保存が図られるということができるようになりまして、例えば今お話がございました臼杵市では、道路の両側に昔からの立派な石垣のある町並み、これはなかなか物理的に道路の拡幅ができないというケースでございますが、この幅員の緩和の指定制度の活用を検討しているとお聞きしております。
今回、この法律の中の景観地区内におきましても、壁面線の位置の制限をかけるということをあわせて行いながら、これに適合した建築物について斜線制限の緩和措置を創設するというようなことで、古い町並みが不統一なものにならないような規制の合理化を行うこととしております。
今後とも、これらの制度の活用を積極的に進めていただくよう、技術的な助言等に努めてまいりたいと考えております。
○高木（陽）委員 きのうからの質問で、光と影がこの景観法にはあるのではないかという指摘をさせていただきました。きのう、きょうの質問で、影の部分というのはいろいろな手法を通じながら克服していく、こういった御答弁もございました。
ただ、今、建築基準法の部分でも質問させていただきましたけれども、こういった専門的な部分というのはやはり行政がしっかりと取り組まなければいけないだろう。その主体は地方公共団体であろう。その一方で、景観全体を考えた場合に、その主体者はあくまでもそこに住んでいる住民でありますので、地方公共団体、そこの住民、そしてそれを支援していく国、この関係というものがしっかりと連携をとらないと、せっかく景観法というものができて景観に対するまちづくり第一歩を踏み出すときに、これがなかなかうまく回っていかないとだめであろう。
先ほど指摘をさせていただきました、画一的になるのではないかという疑問に対しても、やはり何かモデルがないと、ゼロのところから全部考えたら無理だろうな。そういう意味では情報というものがしっかりと共有されていく。なるほど、こういうやり方があるのか、こんな形もあったのかというものを各公共団体または住民の方々にも発信していただきながら、またはそれをコーディネートしながらまた逆発信をしていくというようなことを繰り返しながら、豊かな良好な景観というものを形成していくためにさらに努力をしていただきたいということを申し上げまして、質問を終わりたいと思います。
ありがとうございました。
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